Binnenland – Besluitvorming over ruimtelijke ontwikkeling, gebiedsontwikkeling en vastgoedontwikkeling is veelal programmatisch en financieel gedreven. De bredere impact van beleidskeuze, project of investering in een gebied wordt door gemeenten nog beperkt geconcretiseerd. We zien de laatste jaren een verschuiving van de focus op de grondexploitatie naar de bredere (economische) effecten van gebiedsontwikkelingen op de stad. Gemeenten vinden het echter lastig de juiste weging te geven aan de bredere effecten in besluitvorming. Met het inzichtelijk maken van economische effecten voortkomend uit gebiedsontwikkelingen verbreden we de kennisbasis waarop (bestuurlijke) besluitvorming plaatsvindt. Hoeveel banen levert een gebiedsontwikkeling op? Wat is het effect van extra bestedingen bij horeca en detailhandel?
Van grondexploitatie naar economische impact
De grondexploitatie is het gangbare instrument om de financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkeling als geheel in beeld te brengen. Er is de afgelopen jaren veel veranderd in de ruimtelijke opgaven van zowel vastgoed- als gebiedsontwikkelingen. Sturing op gebiedsontwikkeling gebeurt echter nog vooral via sturing op grondexploitatie, waardoor er weinig wordt gestuurd op andere beleidsdoelen. Dit wekt verwondering. Gemeenten hebben als doel de belangen van de stad te behartigen en welvaart en economische groei voor de stad te realiseren. Gebiedsontwikkeling kan een belangrijke bijdrage leveren aan economische welvaart voor de stad als geheel, dus ook buiten
de grenzen van het exploitatiegebied. Moeten gemeenten zich daarom niet meer richten op de economische effecten van gebiedsontwikkelingen?
Economische effectenanalyse
Gemeenten rapporteren vaak over aantallen woningen, de prijs van die woningen of het aantal vierkante meters horeca of detailhandel dat wordt ontwikkeld. Hieruit blijkt niet altijd wat de effecten van de plannen zijn op de regionale economie. De Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (de MKBA) wordt door publieke partijen ingezet om de bredere effecten van gebiedsontwikkeling inzichtelijk te maken. Maar er is ook veel kritiek op dit instrument. Zo is de MKBA gericht op nationale welvaarteffecten, waar het veelal om de effecten op de stad(sregio) gaat. De objectiviteit van MKBA’s staat daarnaast ter discussie, MBKA’s verzanden snel in het monetariseren van niet financiële aspecten. Daarbij is het een zwaar en kostenintensief instrument, met name geschikt voor grote projecten en wordt de uitkomst vaak als black-box gezien.
Uit gesprekken met beleidsmakers bij gemeenten blijkt dat bij gebiedsontwikkeling de economische effecten voor de stad relevant zijn. De nieuwe nota grondbeleid van de gemeente Eindhoven heeft niet voor niets de titel ‘Koersen op waarde’. De gemeente Eindhoven wil met haar grondbeleid
meer sturen op waardecreatie voor de stad: ‘De stad als geheel er beter
van maken’. Veel gemeenten geloven erin dat de economische impact van gebiedsontwikkeling een centralere rol moeten krijgen in het gemeentelijk beleid. Welke economische impact genereert een gebiedsontwikkeling voor de stad? Wat levert een ontwikkeling op aan banen en bestedingen in de stad? En hoe kunnen gemeenten gebruik maken van deze informatie bij het voeren van hun (grond)beleid? Waar de MKBA zich onder andere richt op het inzichtelijk maken van maatschappelijke effecten is de economische impactanalyse enkel gericht op het i
nzichtelijk maken van de economische effecten voortkomend uit gebiedsontwikkeling.
Type economische effecten
Met de economische effectenanalyse (ook wel impactanalyse) kunnen
de economische effecten van gebiedsontwikkelingen in kaart worden gebracht. De economische effecten zijn onder andere afhankelijk van het
type vastgoed en het bouwvolume dat wordt gerealiseerd op een locatie. De economische effecten hebben enerzijds een incidenteel karakter en anderzijds een structureel karakter:
1. Bij de incidentele effecten valt te denken aan de bestedings- en werkgelegenheidseffecten tijdens de bouwperiode. Tijdens de bouw wordt namelijk geld besteed door bouwers en ontwikkelaars aan onder andere bouwmaterialen, wat een economische impuls oplevert. Ook genereert de bouwperiode werkgelegenheid.
2. Bij de structurele effecten valt te denken aan de effecten die voortkomen uit het gebruik van het vastgoed. De ontwikkeling van een bedrijventerrein genereert afhankelijk van het type bedrijventerrein werkgelegenheid. De toevoeging van commercieel vastgoed (detailhandel en horeca) genereert een bestedingsimpuls doordat consumenten daar geld uitgeven. Dit genereert op deze manier ook weer werkgelegenheid. Ook de toename van huishoudens in de stad genereert een economische impuls. Door de toename van huishoudens worden meer bestedingen gedaan bij de (lokale) horeca, detailhandel en culturele voorzieningen in de stad. Wederom vloeit hier werkgelegenheid uit voort.
De economische effecten stoppen niet bij de directe bestedings- en werkgelegenheidseffecten. Een economische impuls in een bepaalde bedrijfstak genereert namelijk ook weer een impuls in een andere bedrijfstak. De directe economische effecten generen zogeheten indirecte en afgeleide economische effecten.
Voorbeeld
Een voorbeeld verduidelijkt deze effecten. Een gast wil graag een kopje koffie op het terras drinken. Na eenmaal een mooi tafeltje in de zon te hebben uitgekozen bestelt hij een kopje koffie met appeltaart. De eigenaar gaat aan de slag om de gast te helpen. De gast genereert hiermee directe economische activiteit bij de eigenaar (hij geeft geld uit). De eigenaar moet om de gast van een kopje koffie met appeltaart te kunnen voorzien gebruik maken van onder andere servies, een koffiemachine, koffiebonen, arbeid en meubilair. De vraag naar een kopje koffie levert hiermee dus indirect vraag op naar producten en diensten van de leveranciers van de eigenaar (indirect effect). De leveranciers van de eigenaar kopen op hun beurt ook weer in bij hun eigen leveranciers. Daarnaast zorgt de besteding door de gast er ook voor dat lonen worden verdiend door onder andere de eigenaar en de leverancier. Met deze lonen kunnen additionele bestedingen worden gedaan die een positief effect hebben op de economie (afgeleid effect).
De directe economische effecten zijn het gevolg van veranderingen die volgen uit beleidskeuze, project of investering. De indirecte effecten zijn business-to-business transacties die (indirect) voortkomen uit de directe effecten. De afgeleide effecten zijn de effecten op het inkomen die optreden op persoonlijk niveau (als gevolg van directe en indirecte effecten). De totale economische effecten van een gebiedsontwikkeling kunnen daarom (afhankelijk van het type ontwikkeling) een significante impact hebben op de regionale en nationale economie.
Effect op de gemeentebegroting
De economische effecten op de stad hebben ook een (breder dan
de grondexploitatie) effect op de gemeentebegroting. Vanuit de economische effectenanalyse kan inzichtelijk gemaakt worden welke economische effecten voor de stad ook een directe financiële impact hebben op gemeentefinanciën. Hierbij valt te denken aan OZB-heffing, toeristenbelasting en de bijdrage uit het gemeentefonds.
Waarom economische effectenanalyse?
De economische effectenanalyse vergaart inzicht in de economische effecten van gebiedsontwikkelingen, beleidskeuzes, projecten of investeringen. Dit inzicht vergroot de kennisbasis om te toetsen op welke wijze en in welke mate gebiedsontwikkelingen bijdragen aan (gemeentelijke) doelstellingen. Daarmee is het belangrijke input voor (bestuurlijke) besluitvorming. Ook biedt dit handvatten voor informatieverstrekking over de betekenis van de economische ontwikkeling naar aandeelhouders, gemeenteraden en colleges. De economische effectenanalyse kan hierdoor een relevant instrument zijn (naast de bestaande instrumenten) om te betrekken in de besluitvorming over gebiedsontwikkelingen.
